venerdì 14 marzo 2014

L'attuazione del principio costituzionale del pareggio di bilancio

La crisi economica e finanziaria, registrata a partire dal 2009, ha spinto l’Unione europea verso una ampia revisione della propria governance con l’obiettivo di rafforzare gli strumenti e le procedure per una più rigorosa politica di bilancio, garantire la solidità finanziaria dell’area europea e rilanciare le proprie prospettive di sviluppo. I momenti principali di questo percorso sono stati la modifica del ciclo della governance europea, la riforma del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) e la sottoscrizione di un accordo volto a costituire il cosiddetto fiscal compact (o patto di bilancio).

L'equilibrio tra le entrate e le uscite diventa vincolo costituzionale
L’allineamento del sistema di regole interne con le nuove disposizioni europee è avvenuto per l’Italia con l’approvazione della legge costituzionale n. 1/2012 che delinea gli aspetti essenziali del principio del pareggio (strutturale) di bilancio nella Costituzione. Il legislatore nazionale in sostanza, ha modificato gli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione, introducendo nell’ordinamento un principio di carattere generale secondo il quale tutte le amministrazioni pubbliche devono assicurare l’equilibrio tra entrate e spese del bilancio e la sostenibilità del debito, nell’osservanza delle regole dell’Unione europea in materia economico-finanziaria.

In particolare, con la modifica dell’articolo 81, lo Stato deve assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi – avverse o favorevoli – del ciclo economico e delle misure una tantum, in linea con quanto previsto dall’ordinamento europeo. Il ricorso all’indebitamento è dunque previsto solo entro i limiti degli effetti negativi sul bilancio derivanti dall’andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali, quali gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali, previa autorizzazione del Parlamento mediante l’approvazione di deliberazioni conformi delle due Camere sulla base di una procedura aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. E’ inoltre prevista l’introduzione di specifici meccanismi correttivi in caso di scostamento negativo tra i risultati di bilancio e le relative previsioni.

Il principio dell’equilibrio dei bilanci e l’obbligo di concorrere ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’Unione europea è introdotto anche per i livelli di governo decentrati con la modifica dei commi primo e sesto dell’art. 119 della Costituzione. Per gli enti territoriali è prevista la possibilità di ricorrere all’indebitamento per le sole spese di investimento previa predisposizione di piani di ammortamento e con il vincolo di assicurare il rispetto dell’equilibrio per il complesso degli enti di ciascuna Regione, compresa la Regione medesima.

La mancata riproposizione del terzo comma dell’art. 81 eleva il rango legislativo della legge di bilancio da “formale” a “sostanziale”, attraverso l’abolizione del divieto di introdurre, con essa, nuovi tributi e nuove spese. Sono invece confermati il principio dell’annualità del bilancio di previsione e del rendiconto generale dello Stato, che devono essere presentati dal Governo e approvati dal Parlamento, nonché la possibilità dell’esercizio provvisorio per un periodo non superiore complessivamente a quattro mesi.

La legge costituzionale prevede inoltre:

  • l’introduzione di verifiche preventive e consuntive sugli andamenti di finanza pubblica;
  • l’introduzione di regole di bilancio sulla spesa volte a salvaguardare gli equilibri di bilancio e ad assicurare la riduzione del debito pubblico nel lungo periodo;
  • l’istituzione, presso le Camere, di un organismo indipendente per l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica;
  • la definizione delle modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali, concorre ad assicurare il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali alla cui erogazione sono tenuti gli altri livelli di governo.

Con la legge 24 dicembre 2012, n.243 sono disciplinati il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci pubblici e la sostenibilità del debito complessivo delle pubbliche amministrazioni, nonché degli altri aspetti trattati dalla legge costituzionale n. 1 del 2012. La legge fissa i principi fondamentali di ciascuno degli aspetti delegati dalla norma costituzionale. Tra gli aspetti di carattere generale, meritano di essere sottolineati la maggiore attenzione che il legislatore pone sull’attività di verifica ex post dell’effettivo conseguimento degli obiettivi programmati (tramite la previsione di un meccanismo di monitoraggio intestato al ministero dell’economia e delle finanze e di meccanismi correttivi da attivare in caso di mancato conseguimento di tali obiettivi), nonché la rilevanza che assume, nel quadro delle regole fiscali, il parametro del debito pubblico, che diventa uno degli obiettivi di riferimento del quadro programmatico di finanza pubblica in coerenza con quanto previsto dalla normativa europea.
di Michele Capasso

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